Ako môže Západ pomôcť Ukrajine
Tri stratégie pre ukrajinské víťazstvo a obrodenie.
Projekt Štokholmského centra pre východoeurópske štúdie Švédskeho inštitútu pre medzinárodné záležitosti (Stockholm Centre for Eastern European Studies, The Swedish Institute of International Affairs – UI). Prvýkrát publikované v nemeckom jazyku na stránke IDM- Inštitútu pre podunajský región a strednú Európu.
Zhrnutie
Vzhľadom na geopolitický význam rusko-ukrajinskej vojny a vzdialenú perspektívu vstupu Ukrajiny do EÚ a NATO si súčasné prístupy, stratégie a politiky Západu vyžadujú intenzifikáciu, zmenu a inováciu. Hoci niektoré existujúce programy možno posilniť a prispôsobiť, sú potrebné aj úplne nové nástroje. Mali by byť doplnené lepším vysvetlením dôvodov v prospech dlhodobej pomoci Západu Ukrajine. Táto pomoc sa týka (a) nielen medzinárodnej solidarity, ale aj národných záujmov západných štátov; (b) víťazstva nielen vo vojne, ale aj v následnom mieri; a (c) obnovy Ukrajiny, ktorá by neznamenala iba jej rekonštrukciu. Prioritnými oblasťami podpory sú obrana, bezpečnosť, doprava, komunikácie a energetická infraštruktúra Ukrajiny. Obnova by mala byť úzko spojená s postupným vstupom Ukrajiny do EÚ, ako aj s ďalšou decentralizáciou. Priamejšie kontakty medzi ukrajinskými a západnými komunitami, organizáciami a podnikmi možno podporiť prostredníctvom zjednodušených pravidiel pobytu pre občanov EÚ a iných občanov spriatelených štátov, poistenia politických rizík pre zahraničných investorov a obchodných partnerov Ukrajiny a podobných opatrení. Hlavným predpokladom pre západnú pomoc je, aby Kyjev posilnil svoj právny štát a boj proti korupcii. Aj po skončení súčasnej vojny bude nevyhnutné vyzbrojovanie Ukrajiny ako frontového štátu – pred vstupom krajiny do NATO a po ňom.
Úvod
V posledných mesiacoch bolo publikovaných množstvo správ a komentárov, ktoré sa zaoberali aspektmi ukrajinského odporu voči Rusku a perspektívami obnovy Ukrajiny a jej európskej integrácie (pozri nižšie). V týchto dokumentoch boli identifikované rôzne spôsoby a nástroje, prostredníctvom ktorých môže Západ podporiť Ukrajinu pri jej obrane a znovuzrodení. Predkladaná správa poskytuje zhrnutie niektorých z uvedených návrhov a klasifikuje vojenské i civilné formy podpory Ukrajiny z hľadiska podľa potreby ich urýchlenia, úpravy alebo zavedenia nových. Takéto zmeny, úpravy a inovácie sa v rôznej miere vzťahujú na rôzne druhy západnej pomoci Ukrajine, t. j. na vojenskú a charitatívnu pomoc, pomoc pri makroekonomickej stabilizácii, humanitárnu a technickú pomoc, modernizáciu, ako aj na európsku integráciu krajiny. Niektoré z uvedených návrhov sa vzťahujú aj na Moldavsko a Gruzínsko, ktoré sa nachádzajú v stave „zamrznutých“ konfliktov s Ruskom a v budúcnosti by ich mohol postihnúť podobný osud ako Ukrajinu.
Táto správa sa zameriava na niekoľko kľúčových výziev, z ktorých mnohé boli analyzované v predchádzajúcich publikáciách. Viaceré ďalšie relevantné témy, ako napríklad budúce reparácie Moskvy, súčasné správanie Číny, Lublinský trojuholník alebo formát Quadriga, ako aj špecifická úloha vybraných národných štátov ako podporovateľov Ukrajiny, sú z priestorových dôvodov vynechané. Druhá časť sa zaoberá niektorými špecifickými výzvami pri implementácii rozličných intenzifikačných, modifikačných a inovačných opatrení. Záver správy obsahuje šesť politických odporúčaní a odkaz na dlhodobý strategický rozmer ďalšieho vyzbrojovania Ukrajiny.
Tri podporné stratégie: Intenzifikácia, modifikácia, inovácia
Stratégia 1: Intenzifikácia
Najjednoduchším prístupom pri poskytovaní rýchlej podpory Ukrajine je rýchlejšie a dôkladnejšie využívanie existujúcich zmlúv, programov a formátov, ktoré vo svojej súčasnej podobe pravdepodobne zvýšia odolnosť krajiny. To okrem iného znamená zrýchlenie alebo rozšírenie:
– spolupráca NATO s Ukrajinou prostredníctvom programu rozšírených možností spolupráce (EOP), Komisie NATO-Ukrajina (NUC), Komplexného asistenčného balíka (CAP), Platformy na boj proti hybridnej vojne, Spoločnej pracovnej skupiny pre obrannú technickú spoluprácu atď.;
– koordinácia dodávok zbraní v rámci tzv. Konzultačnej skupiny pre obranu Ukrajiny („Ramstein Group“) medzi 50 krajinami, ktoré poskytujú vojenskú podporu Kyjevu;,
– vykonávanie Dohody o pridružení medzi EÚ a Ukrajinou (tzv. asociačnej dohody), ako aj prehĺbenej a komplexnej zóny voľného obchodu (DCFTA), spolupráca v rámci Energetickej únie atď.;
– zahrnutie rozpočtovej podpory a podpory na obnovu Kyjeva do finančného plánovania EÚ a jej členských krajín, kým sa Ukrajina nestane opäť finančne sebestačnou;
– účasť Ukrajiny na Európskej zelenej dohode s cieľom dosiahnuť nielen environmentálne ciele, udržateľnejšiu efektívnosť energetiky, ale aj hlbšiu európsku integráciu a
– činnosť medzinárodných štruktúr, ktorých je Ukrajina členom, akými sú Organizácia Spojených národov a jej špecializované a odborné organizácie, medzinárodné finančné inštitúcie, Rada Európy, OBSE a iné.
Napríklad Dohoda o pridružení medzi Ukrajinou a EÚ je aj bez zmien a doplnení účinným nástrojom na podporu a integráciu Ukrajiny. Asociačná dohoda presahuje rámec európskych dohôd so štátmi strednej a východnej Európy z 90. rokov a dohôd o stabilizácii a pridružení podpísaných so štátmi západného Balkánu v rokoch 2001 – 2015. Zatiaľ čo posledne menované dohody od začiatku zahŕňali perspektívu vstupu do EÚ, dohoda o pridružení Ukrajiny z roku 2014 takýto záväzok neobsahovala. Štatút kandidátskej krajiny EÚ Ukrajina získala až v júni 2022. Napriek tomu sú už od roku 2014 dohody o pridružení Ukrajiny, Gruzínska a Moldavska komplexnejšími a účinnejšími nástrojmi europeizácie ako staršie dohody o pridružení EHS/EÚ.
Nové dohody o pridružení krajín Východného partnerstva sú tak schopné hlboko integrovať asociačné trio do Európskeho hospodárskeho priestoru a pripraviť tieto tri krajiny na vstup do Únie. EÚ, jej členské štáty a Kyjev by preto mali čo najviac urýchliť vykonávanie dohody o pridružení, ako aj ďalších už existujúcich programov spolupráce a integrácie. Avšak len zintenzívnenie existujúcej spolupráce ako relatívne jednoduchý spôsob pomoci Ukrajine nebude stačiť na riešenie zásadne nových výziev a hrozieb, ktorým čelí východná Európa.
Stratégia 2: Úprava
Táto stratégia znamená prispôsobenie, revíziu alebo preformulovanie existujúcich, ale zastaraných algoritmov, programov alebo politík tak, aby boli vhodné pre Ukrajinu v radikálne zmenených podmienkach po 24. februári 2022. To môže okrem iného znamenať:
– Rozšírenie súčasného západného sankčného režimu tak, aby postihoval širší okruh súkromných a kolektívnych systémových aktérov v Rusku, ako aj širší okruh neruských spoločností, ktoré dodávajú Moskve vojnové a iné kritické technológie alebo služby;
– Zavedenie postupného procesu pristúpenia trojice krajín k EÚ, t. j. postupné začlenenie týchto troch krajín do rôznych orgánov a agentúr EÚ, riadiacich orgánov, regulačných rámcov, sektorových dohôd a osobitných programov pred dosiahnutím plného členstva uvedených troch štátov;
– Doplnenie programu Východného partnerstva EÚ o bezpečnostný pakt, ktorý poskytne každej z troch asociovaných krajín prispôsobenú podporu Západu s cieľom čeliť vojenským a hybridným hrozbám zo strany Ruska;
– Inštitucionalizácia stálej pracovnej skupiny pre Ukrajinu v rámci nového Európskeho politického spoločenstva (EPC), ktorá by sa nepretržite zaoberala ruskou krízou ako najnaliehavejším bezpečnostným problémom Európy, a
– Opätovné spustenie upravených verzií starších dvojstranných a viacstranných západných programov podpory reforiem a technickej pomoci Ukrajine v rôznych oblastiach, ako sú bezpečnosť, hospodárstvo, správa vecí verejných, decentralizácia, masmédiá, občianska spoločnosť, vzdelávanie atď.
Rozhodné zintenzívnenie a modifikácia už existujúcich západných programov a politík týkajúcich sa Ukrajiny môže už teraz výrazne prispieť k riešeniu niektorých súčasných potrieb Kyjeva. Nové výnimočné okolnosti na Ukrajine a ich dôsledky pre celý európsky projekt, ako aj inštitucionálna a doktrinálna zotrvačnosť existujúcich programov však znamenajú, že ich urýchlenie a prispôsobenie nebude dostatočné. Nevyhnutné sú úplne nové nástroje na dosiahnutie rýchlej kvalitatívnej zmeny v schopnosti Kyjeva vyhrať súčasnú vojnu aj následný mier.
Stratégia 3: Inovácie
V rámci tohto prístupu sa vytvoria nové formáty medzinárodnej spolupráce a integrácie s cieľom čeliť konkrétnym výzvam boja Ukrajincov proti ruskej agresívnej vojne, ako aj v kontexte obnovy ich krajiny. V odbornej komunite a v rôznych medzinárodných formátoch sa už diskutovalo okrem iného o týchto nových prístupoch:
– Spoločný multilaterálny program obnovy Ukrajiny, ktorý by pripomínal americký povojnový program obnovy Európy („Marshallov plán“) a na ktorom by sa okrem EÚ a ďalších krajín mali podieľať aj viaceré relevantné agentúry pomoci vrátane MMF, Svetovej banky, národných rozvojových agentúr, súkromných nadácií atď.;
– Spoločná platforma pre obnovu alebo koordinačné centrum – ako bolo prvýkrát navrhnuté v správe CEPR[1] a neskôr prediskutované v správe GMFUS[2] – pôsobiaca pod záštitou G7 a Kyjeva ako koordinačný, preverovací a zúčtovací mechanizmus pre multilaterálne, národné a neštátne subjekty, ktoré chcú zosúladiť svoju podporu Ukrajine pod spoločnou strechou;
– Nový druh kolektívnej bezpečnostnej záruky Západu zo strany koalície ochotných pre Ukrajinu, ktorá ďaleko presahuje neúčinné záruky, ktoré boli predtým Ukrajine poskytnuté v rámci OSN, Zmluvy o nešírení jadrových zbraní (NPT), OBSE atď.; [3]
– Poistenie politických rizík proti škodám spôsobeným vojnou na priamych zahraničných investíciách a medzinárodnom obchode s Ukrajinou, a to buď prostredníctvom MIGA Svetovej banky, alebo prostredníctvom EBOR, EIB, OECD alebo iných existujúcich alebo ad hoc inštitúcií;
– Tanková iniciatíva EÚ na spoločné dodávky tankov Leopard 2 z rôznych európskych krajín na Ukrajinu a zabezpečenie ich opravy a údržby, ako sa uvádza v samostatnej správe berlínskej kancelárie ECFR o tejto otázke.[4]
Toto je neúplný zoznam možných inovácií, ktorý naznačuje, akým smerom by sa mohli uberať ďalšie iniciatívy. Spustenie týchto a podobných neortodoxných projektov – ešte viac ako v prípade zintenzívnenia alebo úpravy starších programov – si bude vyžadovať značnú politickú vôľu a zručnosť pri ich realizácii.
Otázky implementácie a stanovenia priorít
Zabezpečenie udržateľného verejného a súkromného financovania
Medzi dve najnáročnejšie úlohy pri spolupráci Ukrajiny so zahraničnými vládami budú v nasledujúcich rokoch patriť::
(a) zabezpečenie dostatočnej verejnej podpory zo strany Západu na zachovanie a rozšírenie významnej vojenskej, humanitárnej a rozvojovej pomoci Ukrajine a
(b) zapojenie čo najväčšieho počtu súkromných spoločností a iných mimovládnych organizácií do obnovy Ukrajiny napriek vysokým bezpečnostným rizikám.
V rámci riešenia prvej výzvy by ukrajinské aj západné vlády mali vo verejnej komunikácii o vojne jasnejšie uviesť ciele a výhody pomoci Kyjevu. V súčasnosti prevládajúce „idealistické“ argumenty týkajúce sa európskej a/alebo všeobecnej ľudskej solidarity, empatie a hodnôt (vrátane sebaurčenia, slobody, demokracie atď.) zostávajú naďalej aktuálne a je potrebné o nich hovoriť. . Treba ich však doplniť „realistickými“ argumentmi o rôznych neukrajinských individuálnych, národných a nadnárodných záujmoch, ktoré súvisia s pokračovaním podpory Kyjeva zo strany Západu. Patria k nim aj pozitívne účinky pomoci Ukrajine na globálnu dôveru v medzinárodné právo. S tým súvisí množstvo argumentov v oblasti bezpečnosti na národnej i medzinárodnej úrovni, prečo nemožno dovoliť Rusku rozvrátiť svetový politický a hospodársky poriadok.
Mimoriadne dôležitým účinkom západnej pomoci Kyjevu je jej stabilizačný účinok na režim, ktorý má zabrániť používaniu zbraní hromadného ničenia. Od roku 2014 Moskva vytrvalo otriasa logikou a účinnosťou Zmluvy o nešírení jadrových zbraní (NPT). Rusko ako oficiálny štát vlastniaci jadrové zbrane takmer deväť rokov útočilo na medzinárodne uznaný y štát, ktorý nie je držiteľom jadrových zbraní podľa Zmluvy o nešírení jadrových zbraní, a terorizovalo jeho civilné obyvateľstvo. Okrem toho táto krajina v minulosti vlastnila veľký jadrový arzenál, ktorého sa Kyjev vzdal v roku 1994 výmenou za bezpečnostné záruky od piatich oficiálnych jadrových mocností NPT. Tieto a ďalšie vysoké náklady obetovaných príležitostí, ako aj rôzne vážne alternatívy, ktoré vzniknú, ak Ukrajina neuspeje, by sa mali častejšie a podrobnejšie vysvetľovať.
Na zvládnutie druhej hlavnej výzvy musia vlády Ukrajiny a Západu vytvoriť súbor mechanizmov, ktoré budú chrániť zahraničné investície a obchodnú činnosť pred rôznymi dôsledkami a neistotami vojny. To okrem iného znamená nepretržité zásobovanie Ukrajiny obrannými zbraňami a najmä zariadeniami protivzdušnej obrany, nepretržitú podporu posilňovania ukrajinských bezpečnostných agentúr a vytvorenie poistenia proti politickým rizikám pre ukrajinských investorov a obchodných partnerov. Okrem toho môžu ďalšie opatrenia pomôcť prilákať zahraničné obchodné a mimovládne organizácie, aby sa viac angažovali na Ukrajine.
Je potrebné zlepšiť fyzickú a právnu infraštruktúru pre prístup spriatelených zahraničných osôb a štruktúr na Ukrajinu. Napríklad je potrebné obnoviť a štandardizovať dopravnú infraštruktúru medzi Ukrajinou a EÚ, aby sa pri absencii leteckej dopravy zabezpečil rýchlejší a jednoduchší pohyb osôb a tovaru zo západu na východ a naopak. Riešenie takýchto výziev v oblasti cezhraničného obchodu môže okrem iných nástrojov priniesť aj nová iniciatíva „Pásma solidarity EÚ-Ukrajina“. Podobne zásadnú úlohu zohráva prístup k internetu na území celej krajiny. . Investori a iné zahraničné organizácie musia mať buď zabezpečené stabilný prístup ku komunikačným technológiám a stabilné dodávky elektriny, vody a tepla, alebo musia mať možnosť zabezpečiť si ich sami.
Prínos Kyjeva k spolupráci
Je potrebné zmeniť právne a podnikateľské prostredie pre cudzincov, ktorí chcú investovať alebo sa presťahovať na Ukrajinu. Ukrajina musí lepšie spĺňať štandardy OECD vrátane posunu nahor v indexe „Doing Business“.[5] Úroveň právneho štátu a služieb poskytovaných vládou na Ukrajine sú naďalej nedostatočné a so sklonom ku korupčnému správaniu. Návrhov na riešenie tohto problému je veľa. Menej známou prekážkou zahraničných podnikateľských aktivít na Ukrajine sú neformálne regionálne alebo sektorové monopoly alebo oligopoly, ktoré využívajú rôzne prostriedky na ochranu svojich trhov pred zahraničnou konkurenciou.
Na zavedenie ochranného mechanizmu pre ukrajinských utečencov, ktorí od marca 2022 migrujú do Únie, by mal reagovať ukrajinský zákon liberalizujúci usídľovanie cudzincov na Ukrajine. Zjednodušené pravidlá by mali umožniť občanom z EÚ a iných spriatelených krajín ľahko získať povolenie na dlhodobý pobyt, ktoré im umožní pracovať, obchodovať, kupovať nehnuteľnosti a študovať na Ukrajine. Početná ukrajinská diaspóra v zahraničí už tri desaťročia požaduje prijatie ukrajinského zákona, ktorý by umožnil dvojité občianstvo.
Takéto ukrajinské opatrenia súbežne s rôznymi západnými opatreniami na zintenzívnenie, modifikáciu a inováciu pomoci Kyjevu. Synergická stratégia by mohla kombinovať napríklad urýchlené vykonávanie asociačnej dohody Ukrajinou, postupný prístupový proces k EÚ na postupnú integráciu asociačného tria, novú platformu na podporu obnovy Ukrajiny, lepšie protikorupčné opatrenia, nové poistné mechanizmy na ochranu investorov a liberalizáciu pravidiel usadenia pre zahraničné spoločnosti, mimovládne organizácie a jednotlivcov. EÚ a ďalší proukrajinskí aktéri môžu v spolupráci s Kyjevom a miestnymi komunitami na Ukrajine využiť kombináciu starých, upravených a novovytvorených zahraničných a ukrajinských nástrojov, aby zabezpečili, že ukrajinský odpor povedie k úplnému obnoveniu územnej celistvosti krajiny a rekonštrukcii na komplexnú obrodu postsovietskeho štátu. Do týchto a ďalších iniciatív podporovaných zo zahraničia by sa malo vo všetkých fázach zapojiť čo najviac zástupcov ukrajinskej vlády, podnikov a aktérov občianskej spoločnosti.
Prepojenie koordinácie aktivít donorov s európskou integráciou a decentralizáciou
V tejto súvislosti by sa mala čo najskôr vytvoriť platforma pre koordináciu medzi agentúrami – možno ešte nie úplne definovaná – v nadväznosti na príslušné nedávne odporúčania G7. Rôzne plány na obnovu a jej zahraničnú podporu už boli načrtnuté v rôznych publikáciách (pozri nižšie), ako aj na konferencii o obnove Ukrajiny 4. – 5. júla 2022 a na medzinárodnej konferencii expertov o obnove, rekonštrukcii a modernizácii Ukrajiny 25. októbra 2022 v Berlíne a budú ďalej rozpracované na nadchádzajúcej konferencii o obnove Ukrajiny 21. – 22. júna 2023 v Londýne. Koordinačná platforma môže zahŕňať rôzne existujúce dvojstranné alebo viacstranné iniciatívy Ukrajiny a Západu v oblasti pomoci, vychádzať zo súčasného konzultačného mechanizmu G7 v Kyjeve a okamžite začať podporovať zahraničnú pomoc a pomoc pri obnove Ukrajiny.
Vzhľadom na deklarované želanie Kyjeva vstúpiť do EÚ (a NATO) by takéto koordinačné centrum darcov malo mať stálu kanceláriu v Bruseli. Platforma pre obnovu by mala čo najviac zosúladiť tok civilnej finančnej pomoci s cieľom európskej integrácie Ukrajiny. Kyjevská kancelária platformy môže v úzkom kontakte s ukrajinskou vládou podporovať a usmerňovať tok pomoci v takom rozsahu, v akom sú ochotné prijať takúto podporu ďalšie potenciálne donorské krajiny a organizácie, či už verejné alebo súkromné.
Ani Kyjev, ani G7, ani Brusel nebudú schopní plne kontrolovať všetky vládne a mimovládne podporné iniciatívy. Môžu sa však pokúsiť zabezpečiť, aby boli všetci príslušní aktéri čo najviac informovaní o programoch a skúsenostiach ostatných. Koordinačné centrum by malo združovať a propagovať čo najviac takýchto aktivít. Ciele a výhody harmonizácie, monitorovania a dokumentácie zo strany koordinačného centra sú mnohoraké. Patria medzi ne:
– uľahčenie priamej interakcie medzi zahraničnými a ukrajinskými aktérmi;
– prevencia korupcie prostredníctvom komunikácie medzi organizáciami;
– zabránenie prekrývaniu programov;
– prepojenie humanitárnej pomoci s programami sociálno-ekonomického rozvoja;
– podpora verejno-súkromných partnerstiev;
– maximalizácia synergie medzi iniciatívami z rôznych zdrojov na mieste, alebo dokonca
– začlenenie donorských aktivít do vykonávania dohôd o pridružení, ako aj do prístupového procesu k EÚ.
Mimoriadne dôležitou úlohou takéhoto koordinačného centra by bolo zosúladenie ambícií verejných a súkromných zahraničných donorov s vlastnými plánmi Ukrajiny na obnovu[6]. Kľúčovou úlohou bude nájsť vhodné rozhrania medzi aktivitami verejných inštitúcií, mimovládnych organizácií a súkromného sektora.
Čiastočným modelom takejto podpornej úlohy koordinačného centra je takzvaný „Dom decentralizácie“ v Kyjeve, ktorý bol zriadený v rámci programu U-LEAD (Ukrajina – posilnenie postavenia miestnej samosprávy, zodpovednosť a rozvoj) financovaného EÚ a riadeného nemeckým GIZ a švédskou SIDA na obdobie 2016 – 2021.[7] Zatiaľ čo kancelária U-LEAD riadila najmä svoje vlastné regionálne projekty v celej krajine, Dom decentralizácie hostil aj iné darcovské organizácie v tejto oblasti a bol v úzkom kontakte s ukrajinským ministerstvom obcí a územného rozvoja. Pôsobil ako centrum mnohých zahraničných aktivít na podporu ukrajinských komunálnych reforiem.
Takúto „ekumenickú“ úlohu by mohla zohrávať aj koordinačná platforma donorov – vo väčšom rozsahu. Mohla by podporovať a spájať zainteresované verejné a súkromné iniciatívy poskytovaním bezplatných kancelárskych priestorov v spoločnej budove, prístupom k ukrajinskej vláde, pravidelnými konzultáciami medzi organizáciami, špecializovaným školením pre zamestnancov darcov, ako aj komplexnými konferenciami, informačnými bulletinmi medzi organizáciami, spoločnými webovými zdrojmi atď. V ideálnom prípade by tak poskytla všetkým zainteresovaným verejným a súkromným darcom jednotné kontaktné miesto. V ideálnom prípade by sa na tom podieľali všetky zainteresované inštitúcie a skupiny poskytujúce pomoc.
Tieto a ďalšie iniciatívy Západu by mali vo všeobecnosti vychádzať z pozitívnych skúseností ukrajinskej decentralizačnej reformy od roku 2014 a z pôsobivých výsledkov ukrajinského transferu zdrojov, právomocí a zodpovednosti na komunálnu úroveň. Západná pomoc Ukrajine by mala skôr podporovať ďalšiu decentralizáciu rozhodovania a implementácie v celej krajine, než podporovať kontrolu Kyjeva nad regiónmi prostredníctvom centralizovaného rozdeľovania finančných prostriedkov. Zahraničné financovanie, hmotné aj nehmotné, môže pomôcť podporiť decentralizáciu moci, inštitucionálnu autonómiu miestnych aktérov a priame prepojenie ukrajinských organizácií s partnermi v zahraničí. Mohli by sa do nej zapojiť nielen miestne vládne inštitúcie, ale aj miestne vzdelávacie, kultúrne, výskumné, zdravotnícke, občianske, obchodné, umelecké a iné organizácie, ktoré majú záujem o medzinárodnú spoluprácu.
Prečo je „lepšie znovuvybudovanie“ v skutočnosti lepšie
Pomoc Západu Ukrajine bola doteraz záchrannou operáciou, pokiaľ ide o jej strategickú formuláciu, materiálnu podstatu a vnímanie verejnosťou. Ukrajinskí aj západní experti však plán obnovy od začiatku koncipovali aj ako program zameraný na budúcnosť – ako „budovanie lepšieho“. Mala by byť chápaná a prezentovaná ešte jasnejšie ako doteraz ako program nielen pomoci, ale aj obnovy, t. j. ako proces, z ktorého vzíde modernejšia a úspešnejšia Ukrajina.
Takéto „pozitívne vnímanie“ západnej podpory Kyjevu má dôležitý psychologický význam pre Ukrajincov a cudzincov zapojených do vojenskej a civilnej pomoci Ukrajine. Pomoc Západu pri obnove Ukrajiny a jej európskej integrácii by mala byť štruktúrovaná tak, aby vytvárala kontinuálny sled rýchlo realizovaných „malých krokov“. Dosiahnutie každého medzistupňa, napr. v podobe pristúpenia k inštitúcii alebo iniciatíve EÚ, dokončenie fyzického alebo virtuálneho projektu, spustenie novej služby alebo programu atď., by sa malo verejne uznať a príležitostne oceniť, aby Ukrajinci a ich západní podporovatelia mali pocit stabilného pokroku. Nevyhnutné neúspechy musia byť sprevádzané komunikačnými stratégiami, ktoré umožňujú kontextualizáciu a ďalší pokrok a ktoré všetky strany zvládajú tak, aby to posilnilo dôveru v celkový proces namiesto toho, aby ju podkopávalo.
Z psychologických aj praktických dôvodov by mala výmena medzi Západom a Ukrajinou v budúcnosti prebiehať viac oboma smermi. Západné vlády a neštátne subjekty by mali aj vo vlastnom záujme aktívnejšie a transparentnejšie využívať konkrétne nové skúsenosti a poznatky, ktoré ukrajinskí jednotlivci a inštitúcie získali pred súčasnou vojnou a počas nej. To sa týka predovšetkým, ale nielen, vedenia a obrany vojenských a hybridných operácií v kontexte ozbrojeného konfliktu s vysoko agresívnym protivníkom. V občianskej sfére si Ukrajina môže vziať cenné ponaučenie z úspešnej digitalizácie, liberalizácie a decentralizácie svojej administratívy, občianskej spoločnosti a hospodárstva. Umožnenie a zviditeľnenie ukrajinskej pomoci zahraničným vládam, vrátane moldavskej a gruzínskej, ako aj iným aktérom, zvýši hrdosť Ukrajiny na úspechy jej bojujúceho ľudu, ako aj sympatie Západu k nemu.
Znovuzrodenie, a nielen rekonštrukcia Ukrajiny, bude mať väčšie bezpečnostné dôsledky aj mimo východnej Európy. Úspešná obnova krajiny môže potenciálnym expanzívnym aktérom na celom svete ukázať, že vojenská agresia nezostane pre agresora bez následkov. Medzinárodné reakcie na útoky proti zraniteľným štátom môžu mať dokonca určité pozitívne následky pre napadnuté štáty. Paradoxným dôsledkom agresie by malo byť, že geopolitické postavenie obete sa následne skôr posilní ako oslabí. Vnútorná situácia napadnutej krajiny sa môže čiastočne zlepšiť, a nie iba zhoršiť, aj vďaka rozhodným reakciám medzinárodných partnerov obete na vojenský útok.
Takýto signál bude prospešný nielen pre Ukrajincov. Mala by viesť aj ku konsolidácii medzinárodného poriadku, posilneniu bezpečnosti menších krajín a posilneniu režimu nešírenia jadrových zbraní. Osud Ukrajiny by mal budúcim potenciálnym agresorom aj ich potenciálnym obetiam poskytnúť tri jednoduché lekcie: (a) Neexistuje právo silnejšieho. (b) Pravidlá je potrebné dodržiavať. (c) Silnejšie štáty chránia slabšie štáty. To môže posilniť medzinárodné právo a medzinárodné organizácie. Výsledok v podobe posilnenia globálnej bezpečnosti a dôvery medzi štátmi je v záujme všetkých ľudí.
Zhrnutie odporúčaní
Predkladané odporúčania obsahujú šesť záverov z predchádzajúcej diskusie:
1. Vojenská a civilná pomoc Ukrajine sa musí dôraznejšie prezentovať nielen ako prejav medzinárodnej solidarity, ale aj ako národný záujem krajín, ktoré pomoc poskytujú. Predstavitelia národných i regionálnych vlád a medzinárodných organizácií by mali vysvetliť, prečo a ako ich podpora zvyšuje bezpečnosť nielen Ukrajiny, ale aj Európy a celého sveta. Zahraničná pomoc by mala byť odôvodnená tým, že Kyjevu umožňuje nielen vyhrať súčasnú vojnu, ale aj zabezpečiť mier po jej skončení a že slúži nielen na znovuvybudovanie, ale aj na modernizačnú obnovu Ukrajiny.
Západné programy vojenskej a nevojenskej pomoci by sa mali buď zintenzívniť, upraviť alebo koncipovať nanovo v súlade so súčasnými a budúcimi potrebami Ukrajiny. Tieto staršie, upravené alebo nové programy by mali byť skôr orientované na dopyt ako na donorov. Mali by pomôcť Kyjevu splniť predovšetkým tie úlohy, ktoré ukrajinská vláda, ako aj orgány miestnej samosprávy, formulovali ako mimoriadne naliehavé.
3. Nielen vo východnej, ale aj v západnej Európe a iných regiónoch sveta je teraz mnoho jednotlivcov, skupín a inštitúcií pripravených rozličným spôsobom pomáhať Ukrajine. Aby bolo možné túto pomoc poskytnúť, je prioritou zabezpečiť fungovanie ukrajinskej obrannej, bezpečnostnej, dopravnej, komunikačnej a energetickej infraštruktúry, ako aj boj proti korupcii. Kľúčovou úlohou je uľahčenie rýchlej a priamej domácej a cezhraničnej interakcie medzi Ukrajincami a ich spojencami.
4. Komplexné opatrenia na pomoc a obnovu by sa mali začať teraz, t. j. pred koncom vojny a nezávisle od nej, a mali by viesť k ďalšiemu posilneniu odolnosti Ukrajiny a modernizácii obnovy. Mala by kombinovať lepšie využívanie existujúcich formátov (intenzifikácia), prispôsobenie zastaraných projektov (modifikácia) a zavedenie nových programov (inovácia).
5. Humanitárna pomoc a podpora obnovy Ukrajiny by mali byť navzájom prepojené s európskou integráciou krajiny prostredníctvom platformy pre multilaterálnu koordináciu darcov a takých nástrojov EÚ, ako je bezpečnostný pakt a postupný prístupový proces, ktorý povedie k zvýšeniu účasti kandidátskych krajín vrátane Ukrajiny na vnútorných záležitostiach Únie ešte pred plným členstvom v EÚ.
6. Vlastné politiky Kyjeva a ich podpora zo strany Západu by mali podporovať decentralizovanú spoluprácu Ukrajincov so zahraničnými vládnymi a mimovládnymi organizáciami a rôznymi partnermi v oblasti investícií, spolupráce a obchodu. To možno dosiahnuť uľahčením priamych kontaktov medzi miestnymi samosprávami a inštitúciami, poistením priamych investícií na Ukrajine proti politickým rizikám, liberalizáciou predpisov o pobyte cudzincov zo spriatelených krajín a podobnými opatreniami.
Záverečná poznámka o dlhodobých vyhliadkach: Neistá situácia ukrajinského územia v geopolitickej šedej zóne sa v dohľadnej dobe nezmení. Pokiaľ Ukrajina nie je plnoprávnym členom NATO a EÚ, musí si svoju národnú bezpečnosť zabezpečiť sama. Rusko môže pokračovať v agresii teraz alebo ju obnoviť neskôr. Komplexné a moderné prezbrojenie Ukrajiny preto nemá len krátkodobý a taktický rozmer. Je to nevyhnutné nielen pre úspešné ukončenie súčasnej protiofenzívy, znovudobytie okupovaných území a uzavretie dohody o prímerí s Moskvou, ktorá by bola prijateľná pre Kyjev.
Dobré vyzbrojenie Ukrajiny má aj výrazný geostrategický a dlhodobý rozmer. Krajina musí byť dobre vyzbrojená nielen počas súčasných bojov, ale aj v období medzi ukončením ruského útoku a vstupom Ukrajiny do EÚ a NATO. Na ukončenie súčasnej vojny, ale aj na zabránenie ďalšiemu útoku sú potrebné ťažké zbrane, funkčné bezpečnostné orgány a medzinárodné záruky. Aj po vstupe do NATO a EÚ zostane Ukrajina frontovou krajinou, pokiaľ bude Rusko naďalej prechovávať revanšistické ambície. Na zabezpečenie východnej hranice Európy bude roky alebo dokonca desaťročia potrebná dobre vyzbrojená, medzinárodne zakotvená a sociálno-ekonomicky životaschopná Ukrajina.
Odporúčaná literatúra
Jaroslava Barbieri, Supporting Ukraine’s Victory, Success and European Integration as a Safeguard to Europe’s Future Security, Prosperity and Resilience. SCEEUS Guest Platform for Eastern Europe Policy No. 19 (Stockholm: Stockholm Centre for Eastern European Studies, 19 December 2022).
Torbjörn Becker, Barry Eichengreen, Yuriy Gorodnichenko, Sergei Guriev, Simon Johnson, Tymofiy Mylovanov, Kenneth Rogoff, and Beatrice Weder di Mauro, A Blueprint for the Reconstruction of Ukraine. Rapid Response Economics 1 (London: Center for Economic Policy Research Press, 7 April 2022).
Torbjörn Becker, Barry Eichengreen, Yuriy Gorodnichenko, Sergei Guriev, Simon Johnson, Tymofiy Mylovanov, Kenneth Rogoff, and Beatrice Weder di Mauro, Macroeconomic Policies for Wartime Ukraine. Rapid Response Economics 2 (London: Center for Economic Policy Research Press, 12 August 2022).
Lilly Blumenthal, Caleb Seamon, Norman Eisen, and Robin J. Lewis, History Reveals How to Get Ukraine Reconstruction Right: Anti-Corruption (Washington, DC: Brookings Institution, 20 October 2022).
Piotr Bura and Kai-Olaf Lang, Partnership for Enlargement: A New Way to Integrate Ukraine and the Eastern Neighborhood. ECFR Policy Brief (Berlin: European Council on Foreign Relations, 17 June 2022).
Piotr Buras, Marie Dumoulin, Gustav Gressel, and Jeremy Shapiro, Survive and Thrive: A European Plan to Support Ukraine in the Long War against Russia. ECFR Policy Brief (Berlin: European Council on Foreign Relations, 9 September 2022).
Yevhen Bystrytskyi, ed., Ukraine After the Victory: Imagining Ukraine in 2030 (Kyiv & Lviv: n. p., 27 June 2022).
Heather A. Conley, A Modern Marshall Plan for Ukraine (Washington, DC: German Marshall Fund, 3 October 2022).
Michael Emerson, M. Lazarevic, Steven Blockmans and S. Subotic, A Template for Staged Accession to the EU (Brussels & Belgrade: CEPS and CPE, October 2021).
Michael Emerson and Steven Blockmans, Next Steps for EU Enlargement – Forward or Backwards? SCEEUS Guest Platform for Eastern Europe Policy No. 12 (Stockholm: Stockholm Centre for Eastern European Studies, 23 November 2022).
Nick Fenton, Corruption and Private Sector Investment in Ukraine’s Reconstruction. CSIS Brief (Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, 8 November 2022).
G7 Statement on Support for Ukraine (Elmau: G7, 27 June 2022).
G7 Leaders’ Statement: 12 December 2022 (London: Prime Minister’s Office, 12 December 2021).
Ronja Ganster, Jacob Kirkegaard, Thomas Kleine-Brockhoff, and Bruce Stokes, Designing Ukraine’s Recovery in the Spirit of the Marshall Plan (Washington, DC: German Marshall Fund, September 2022).
Yuriy Gorodnichenko, Ilona Sologoub, and Beatrice Weder di Maur, eds., Rebuilding Ukraine: Principles and Policies (London: Center for Economic Policy Research Press, 7 December 2022). cepr.org/publications/books-and-reports/rebuilding-ukraine-principles-and-policies.
Gustav Gressel, In Europe’s Defence: Why the EU Needs a Security Compact with Ukraine (Berlin: European Council on Foreign Relations, 30 September 2022).
Gustav Gressel, Rafael Loss, and Jana Puglierin, The Leopard Plan: How European Tanks Can Help Ukraine Take Back Its Territory (Berlin: European Council on Foreign Relations, 9 September 2022).
Stephen J. Hadley, William Taylor, John E. Herbst, Matthew Kroenig, Melinda Haring, and Jeffrey Cimmino, Preparing for Victory: A Long-Haul Strategy to Help Ukraine Win the War against Russia—and Secure the Peace. Atlantic Council Strategy Paper Series (Washiongton, DC: Atlantic Council, 30 November 2022).
ICUV, Ukraine’s Post-Victory Reconstruction: Key Principles and Anti-Corruption Safeguards (Kyiv: International Centre for Ukrainian Victory, September 2022).
Gerald Knaus, Ukraine, Europe and a Second Treaty of Rome. ESI Newsletter No. 5 (Berlin: European Stability Initiative, 16 June 2022).
Wojciech Kononczuk, No Stable EU Without a New Eastern Enlargement. SCEEUS Guest Platform for Eastern Europe Policy No. 8 (Stockholm: Stockholm Centre for Eastern European Studies, 1o November 2022).
Andrius Kubilius et al., “A sustainable future for Ukraine – the new Marshall Plan.” Euractiv, 10 November 2022.
Kyiv School of Economics, Assessment of Damages (Kyiv: KSE, 13 June 2022).
Orysia Lutsevych, Making Resilience a Keystone of European Enlargement. SCEEUS Guest Platform for Eastern Europe Policy No. 15 (Stockholm: Stockholm Centre for Eastern European Studies, 9 December 2022).
Vladimir Milov, Why Sanctions on Russia Are Working (Stockholm: Jarl Hjalmarson Foundation, December 2022).
Anna Nagurney, “Operations Research for the Recovery and Reconstruction of Ukraine,” ORMS Today, 21 September 2022.
National Recovery Council, Ukraine Recovery Plan (Kyiv: Ministry of Digital Transformation of Ukraine, July 2022).
Anders Olofsgård, Foreign Aid to Ukraine: Lessons from the Literature on Strategic Foreign Aid. Foreign Policy Briefs (Stockholm: Free Network, September 2022).
Outcome Document of the Ukraine Recovery Conference URC2022: “Lugano Declaration” (Lugano: URC, 4-5 July 2022).
Patrick Quirk and Prakhar Sharma, Advancing a Framework for the Stabilization and Reconstruction of Ukraine. Issue Brief (Washington, DC: Atlantic Council, 23 October 2022).
Fogh Rasmussen and Andrii Yermak, The Kyiv Security Compact – International Security Guarantees for Ukraine: Recommendations (Kyiv: Rasmussen Global, 13 September 2022).
Maria Repko, Financing Ukraine’s Victory and Recovery: For the War and Beyond. SCEEUS Guest Platform for Eastern Europe Policy No. 10 (Stockholm: Stockholm Centre for Eastern European Studies, 17 November 2022).
RISE, The Institutional Architecture of Ukraine’s Recovery. RISE Discussion Paper (Kyiv: RISE Ukraine Coalition, 5 December 2022).
Valentyna Romanova, How to Promote Engagement by European and Ukrainian Local and Regional Authorities in Ukraine’s Post-war Reconstruction. SCEEUS Guest Platform for Eastern Europe Policy No. 14 (Stockholm: Stockholm Centre for Eastern European Studies, 7 December 2022).
David Wessel and Elijah Asdourian, What lessons do past international efforts at rebuilding war-torn countries hold for organizing the reconstruction of Ukraine? (Washington, DC: Brookings Institution, 19 December 2022).
Kataryna Wolczuk and Laure Delcour, Ukraine’s Candidate Status and Prospects and Modalities of Integration in the EU (Berlin: Zentrum Liberale Moderne, 14 September 2022, forthcoming unpublished manuscript).
Poďakovanie
Chcem sa poďakovať za rozhovory, ktoré mi v októbri a v decembri 2022 Kyjeve pri písaní tejto správy poskytli Oleksandr Sushko (International Renaissance Foundation), Serhiy Kvit (Kyjevsko-mohyľanská akadémia), Ludmyla Nemyria (UkrLife TV), Marc Raphael (UNDP Poltava), Yevhen Bystrytskiy (First of December Club) a Viacheslav Likhachev (Center for Civil Liberties). Pre správu bola prínosnou diskusia s Mariou Perrotta Berlin (SITE), Torbjörnom Beckerom (SITE), Tymofiyom Mylovanovom (KSE) a Natáliou Shapovalovou (KSE) v rámci panelu „Stratégia, ako pomôcť Ukrajine vyhrať vojnu a stať sa úspešným členom EÚ“, ktorý 7. novembra 2022 zorganizovala iniciatíva Priatelia Kyjevskej ekonomickej školy (KSE) spolu so Štokholmským inštitútom pre ekonomiku transformácie (SITE) na Štokholmskej ekonomickej škole. Aura Sabadus (ICIS), Borys Tarasiuk (IEAC) a Daniel Szeligowski (PISM) láskavo poskytli k pôvodnému plánu správy niekoľko užitočných návrhov. Na záver som vďačný kolegom zo Štokholmského centra pre východoeurópske štúdie (SCEEUS), ktorí sa podrobne vyjadrili k predchádzajúcej verzii tejto správy. Nesiem však výlučnú zodpovednosť za prípadné nepresnosti a nesprávne interpretácie.
Autor
Dr. Andreas Umland je analytikom Štokholmského centra pre východoeurópske štúdie (SCEEUS, Stockholm Centre for Eastern European Studies, Švédskeho inštitútu pre medzinárodné záležitosti, The Swedish Institute of International Affairs – UI)
Preklad do slovenského jazyka redigoval Dr. Juraj Marušiak, samostatný vedecký pracovník Ústavu politických vied Slovenskej akadémie vied, v.v.i.
Slovenská akadémia vied Ústav politických vied, v.v.i.
Dúbravská cesta 9, 841 04 Bratislava, Slovak Republic
http://www.upv.sav.sk
[1] Torbjörn Becker, Barry Eichengreen, Yuriy Gorodnichenko, Sergei Guriev, Simon Johnson, Tymofiy Mylovanov, Kenneth Rogoff & Beatrice Weder di Mauro, A Blueprint for the Reconstruction of Ukraine (London: Center for Economic Policy Research Press, 7. April 2022). cepr.org/publications/books-and-reports/blueprint-reconstruction-ukraine.
[2] Ronja Ganster, Jacob Kirkegaard, Thomas Kleine-Brockhoff & Bruce Stokes, Designing Ukraine’s Recovery in the Spirit of the Marshall Plan (Washington, DC: German Marshall Fund of the United States, September 2022). https://www.gmfus.org/news/designing-ukraines-recovery-spirit-marshall-plan.
[3] Pozri napr.: Fogh Rasmussen & Andrii Yermak, The Kyiv Security Compact – International Security Guarantees for Ukraine: Recommendations (Kyjiw: Rasmussen Global, 13. September 2022). rasmussenglobal.com/wp-content/uploads/2022/09/UKR-security-220913-ENG_version.pdf.
[4] Gustav Gressel, Rafael Loss & Jana Puglierin, The Leopard Plan: How European Tanks can Help Ukraine Take Back Its Territory (Berlin: European Council on Foreign Relations, 9. September 2022). https://ecfr.eu/article/the-leopard-plan-how-european-tanks-can-help-ukraine-take-back-its-territory/.
[5] Ease of Doing Business Index, https://tradingeconomics.com/ukraine/ease-of-doing-business.
[6] Ukraine Recovery Plan. recovery.gov.ua/en.
[7] U-LEAD: Ukraine – Local Empowerment, Accountability and Development. https://www.eeas.europa.eu/delegations/ukraine/u-lead-europe-ukraine-local-empowerment-accountability-and-development_en.